Så formas kampen mot penningtvätt – och varför den missar målet

— Det mest förbryllande var att man kunde följa lagen och samtidigt bryta mot den. Regelverket fanns där, men det var så symboliskt att man i praktiken kunde fortsätta precis som vanligt, och ändå hävda att allt var i sin ordning, säger Agnes Käll, nybliven doktor i företagsekonomi.

När reglerna bara låg som en yta

I avhandlingen Inside the Compliance Puzzle kartlägger Agnes Käll hur penningtvättsregleringen utvecklats från 1990-tal till 2020-tal. En viktig förklaring till att problemen kunnat fortgå är att regleringen länge hade låg prioritet.

Myndigheter fokuserade främst på finansiell stabilitet, medan tillsyn av hur bankerna anti-penningtvättregelverket ofta reducerades till checklistor och bankernas egna självvärderingar. Bankerna fick i praktiken definiera vad regelefterlevnad innebar.

— Om tillsynsmyndigheten till exempel nöjde sig med att banken hade upprättat en riskbedömning som grund för sin penningtvättprevention, fanns det ingen garanti för att den bedömningen adresserade relevanta risker. Därmed kunde bankerna i praktiken både följa lagen och utnyttjas för penningtvätt samtidigt, säger hon.

När skandalerna spräckte självbilden

Det verkliga skiftet kom dock inte från regeländringar, utan från avslöjanden i internationell media. Stora penningtvättsupplägg i Baltikum placerade nordiska banker i rampljuset.

— Till en början tänkte man från svenska myndigheters sida att penningtvätten var begränsad till Danske Bank. Men efter Swedbank-skandalen blev det uppenbart att om någon tvättar pengar gör de det inte i en enda bank. De använder flera, gärna på samma gata. Det utmanade hela logiken i hur tillsynen var organiserad, säger hon.

Skandalerna ledde till politisk press och ett ökat fokus på tillsyn. Men de visade också hur de nordiska tillsynsmyndigheterna saknade både resurser och verktyg för att utreda efterlevnaden i sina egna bankers utländska filialer, i det här fallet de baltiska. Samtidigt fick den estniska tillsynsmyndigheten, som enligt dåvarande EU‑regler bar huvudansvaret för AML‑tillsynen där, inget gehör när den varnade sina nordiska kollegor för problemen i Danske Bank.

När lagen flyttar till EU – och marken skiftar igen

Efter 2019 har regleringen blivit allt mer överstatlig. EU ska införa både en ny direktverkande AML-förordning och en särskild EU-myndighet. Det innebär att AML-tillsynen, som när skandalerna briserade ansågs vara en nationell fråga, i allt högre utsträckning koordineras på överstatlig nivå g och att nationella myndigheters påverkan sker genom transnationella expertnätverk.

Agnes Käll visar att detta kan öka den formella likvärdigheten. Länder som Estland som är värdland för flera utländska banker, ser till exempel fram emot en mer likvärdig riskbedömning mellan EU:s medlemsländer på penningtvättområdet. Men det kan också skapa nya problem. Lokala riskbilder riskerar att tappas bort när lagstiftningen harmoniseras.

— Det finns en risk att den lokala förståelsen går förlorad. Penningtvätt äger rum på olika sätt i olika kontexter, men reglerna och dess tillämpningar blir allt mer generella. Då måste man fråga sig vad som egentligen händer i praktiken, säger hon.

När regelefterlevnad inte betyder resultat

En central slutsats i avhandlingen är att compliance, det vill säga efterlevnad, bildat en egen industri. Systemet för att motverka penningtvätt kan svälla av rapporter, policys och riskbedömningar utan att fler brott nödvändigtvis upptäcks eller lagförs.

Fenomenet förklaras av den teori Agnes Käll använder i sin analys: organisationer kan följa regler symboliskt, men utan att förändra sin praktik. Numera, när både myndigheter och banker investerar stort i tillsyn och efterlevnad, har det nästan slagit över åt andra hållet. Medan de blir allt bättre på att hålla det legitima banksystemet fritt från penningtvätt, flyttar penningtvätten istället över till skuggbanksektorn. AML-arbetet blir då ett tekniskt system som håller formen, men inte når funktionen.

— Det går att uppfylla alla krav och ändå missa själva problemet. Det är väldigt lätt att visa att man gjort rätt, men mycket svårare att veta om det faktiskt fungerar, säger hon.

En kamp som fortsätter

Agnes Källs avhandling visar att arbetet mot penningtvätt inte bara är juridik. Det är en dragkamp mellan kunskap, ansvar, politik och organisatoriska gränser. Och även om stora steg tagits återstår den mest grundläggande frågan: Om allt ser rätt ut på ytan – hur vet vi då när det verkligen fungerar?

Faktaruta:

AML betyder: Anti-Money Laundering (åtgärder mot penningtvätt).
AML-förordningen (AMLR): EU:s penningtvätts-förordning som ger gemensamma regler mot penningtvätt och terrorfinansiering och gäller direkt i alla EU-länder.