Systemfel och olönsamma infrastrukturprojekt i Sverige
Västlänken är ett av många exempel på infrastrukturinvesteringar som blir samhällsekonomiskt olönsamma. Förklaringen kan ligga i hur ansvarsfördelning och det politiska systemet är uppbyggt i Sverige. VTI har identifierat tre grundläggande systemfel i svensk transportsektor, redovisar tänkbara förklaringar och ger fyra förslag till policyåtgärder i VTI rapport 794.
I VTI rapport 794 konstaterar forskarna tre systemfel. Dels är priset för att använda infrastruktur alltför lågt och dels är ett betydande antal stora investeringar i infrastruktur samhällsekonomiskt olönsamma. Dessutom brister det i uppföljningen på projektnivå när det gäller resursanvändning för drift och underhåll samt investeringar i vägar och järnvägar.
– Samtliga systemfel ligger i gränslandet mellan politik och förvaltning och innebär inte att någon gör lagöverträdelser, däremot strider felen mot de mål som riksdagen ställt upp för trafikpolitiken, säger Jan-Eric Nilsson, professor, VTI.
En förklaring till varför det genomförs olönsamma infrastrukturprojekt har sin grund i ansvars-fördelningen mellan lokal, regional och nationell nivå i den svenska förvaltningen, enligt rapporten. En annan förklaring har att göra med det som kallas politisk ekonomi, det vill säga vad som ligger bakom beslutsfattarnas position i samhället, exempelvis sannolikheten för att bli vald eller omvald.
Väg går före utbildning
När en investering är samhällsekonomiskt olönsam är nyttan för nuvarande och framtida användare inte tillräcklig för att motivera nybyggnadskostnaden. Trycket från regionala intressen som har stor del av nyttan men som endast bidrar delvis till kostnaden för den nya anläggningen, innebär en risk för att resurser flyttas från exempelvis investeringar i utbildning, till vägar och järnvägar som har lägre samhällsnytta.
Beroende på fördelningen av ansvaret för genomförande och finansiering av stora infrastrukturprojekt ser beslutsfattarnas incitament olika ut.
– Ett konkret exempel är Västlänken i Göteborg där kalkylen visar att investeringen är rejält olönsam. Eftersom regionen frivilligt gått med på att betala en del av räkningen på lokal nivå bromsas incitamenten för att ropa efter investeringar. Men så länge den lokala nyttan av projekten är större än kravet på egna bidrag kvarstår regionens intresse för att få del av statliga investeringsmedel, säger Jan-Eric Nilsson.
Politisk kontroll med ökad insyn
I rapporten uttrycker forskarna att det vare sig är möjligt eller önskvärt att ta bort den politiska kontrollen över infrastrukturinvesteringar, istället behövs en ökad transparens för att minska risken för olönsamma investeringar.
– Norge har tagit några viktiga steg i denna riktning. Exempelvis har det norska finansdepartementet engagerat sig i att ta fram sektorsövergripande instruktioner för hur samhällsekonomiska analyser ska genomföras och vilka parametervärden som ska användas. Med detta säkerställer man att statliga myndigheter genomför analyser på ett enhetligt sätt och man skapar också förutsättningar för att analyserna genomförs utan att snegla på konsekvenserna i den egna sektorn, säger Jan-Eric Nilsson.
Enligt rapporten så är förbättrad genomsynlighet också en god medicin mot systemfelen i form av felinvesteringar i infrastruktur och för låga skatter på infrastrukturens användning. Genom att förbättra kunskapen om lönsamhet och om vad som vore en lämplig skattenivå förbättras sannolikheten för att besluten bidrar till en god resursanvändning.
Fyra förslag till policyåtgärder
Bristande uppföljning ger som alltid konsekvensen att det blir svårt eller omöjligt att lära av goda och mindre goda exempel för att i framtiden använda resurser på ett bättre sätt. I rapporten ges fyra förslag till policyåtgärder för att förbättra uppföljning och kontroll samt öka transparensen.
1. Flytta ansvaret för att utarbeta instruktioner för de samhällsekonomiska kalkylerna till en central myndighet eller till finansdepartementet.
2. Inför extern kvalitetskontroll av alla projekt som kostar mer än en miljard kronor, innan det ges starttillstånd. I exempelvis Norge finns redan ett system som innebär att stora offentliga investeringar ska föregås av oberoende förstudier.
3. Offentliggör resultaten av samhällsekonomiska kalkyler och beräkningar som görs av samhällets kostnader för att använda infrastrukturen, så långt det är möjligt. Detta ökar genomlysningen av de politiskt fattade besluten.
4. Ge varje myndighet i uppdrag att i sin årsredovisning visa hur många upphandlingskontrakt som tecknats under det gångna året, hur många kontrakt som avslutats och i vilken utsträckning kostnaderna överskridit de kostnader som fastställdes i det ursprungliga avtalet med entreprenören.
