Informella beslutsprocesser när försvaret omstrukturerades

Genom att kartlägga tre av Försvarsmaktens omställningsprojekt undersöker Magnus Christianssonforskare vid institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap vid Försvarshögskolan hur det civil-militära samarbetet går till i gränslandet mellan regeringskansliet och Försvarsmakten. En av slutsatserna är att den etablerade forskningen har en förlegad bild av hur politiken styr beslutsprocesserna.

– Det är en grovhuggen och missvisande bild som formades på 1950- och 1960-talen och det finns ett underskott av förståelse för hur det går till i praktiken, säger han.

I avhandlingen analyserar Magnus Christiansson hur omställningen av det svenska försvaret gick till under början av 2000-talet genom att titta på tre olika projekt; den nordiska stridsgruppen Nordic Battle Group, försvarsmaktens nya materialstrategi och insatsen i Afghanistan.

Han kartlägger beslutsprocesser i projekten och undersöker det civil-militära samarbetet mellan regeringskansliet och Försvarsmakten som myndighet. Avhandlingen bygger på analyser av officiella dokument och 48 djupintervjuer med tjänstemän och politiker på olika nivåer i regeringskansliet.

– De folkvalda politikerna ska ju fatta beslut som byråkraterna i systemet sedan ska utföra på bästa vis, men det är inte alltid det går till så här, och det är det jag har velat undersöka, säger han.

Hierarki används snarare för att befästa informella beslut

Analysen visar att den militära organisationen i praktiken fungerar mer som ett nätverkssystem än som en rent hierarkisk organisation i omställningsarbetet.

– Mycket av den forskning som finns om organisationen av det svenska försvaret betonar att det är en strikt hierarkisk organisation som behöver en egen teori för att man ska begripa den. Men mina resultat visar snarare att hierarkin i de här fallen framför allt används för att befästa beslut som redan arbetats fram på väldigt informella vis.

När omställningsprojekten genomfördes utsattes hierarkierna för stark press. Projekten skulle genomföras snabbt och man ville se resultat.

– Då kunde man inte följa alla hierarkiska steg, utan skapade speciella arbetsgrupper inom regeringskansliet som drev projekten.

Myndighetspersonal, i det här fallet militärer, bjöds in till arbetsgrupperna och det var där som strategierna för genomförande utformades.

– I min avhandling ger jag ett språkbruk för hur det här arbetet går till och kartlägger de intrikata spel och informella processer som det gäller att begripa som tjänsteman, oavsett om man är civil eller militär.

När det här samarbetet fungerar finns det ingen anledning att ha en separat teori för hur militären är organiserad, menar Magnus Christiansson.

– Det handlar om samma normer. Om man lyckas eller misslyckas beror inte på militär erfarenhet, utan om man förstår normerna och arbetsgången i regeringskansliet.

Mer kunskap behövs på strategisk nivå

En annan slutsats är att officerskåren behöver verktyg för att institutionalisera den kunskap som krävs på högre regeringsnivå.

– Det här perspektivet finns inte alls inom strategiska studier i dag. Kännedom om hur det fungerar i praktiken förs vidare från person till person, men officerare som ska arbeta på strategisk nivå skulle behöva mer kunskap om det här.

Magnus Christiansson menar att den etablerade forskningen har en förlegad bild av hur politiken styr beslutsprocesserna.

– Det är en grovhuggen och missvisande bild som formades på 1950- och 1960-talen och det finns ett underskott av förståelse för hur det går till i praktiken.

En annan slutsats handlar om demokrati och ansvarsutkrävande.

– När man arbetar så här integrerat, baserat på förtroligheter, blir det svårt att utkräva ansvar eftersom det är oklart var initiativen till besluten kommer ifrån från början.

Avhandling:

Defence transformation in Sweden: The strategic governance of pivoting projects, 2000-2010

Kontakt:

Magnus Christiansson, institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap, Försvarshögskolan, magnus.christiansson@fhs.se