Ny forskning: Vem tar makten när presidenten försvagas?

– Det är lite av en paradox. Det här är länder som länge har präglats av starka presidenter, personorienterad politik och svaga partisystem. Ändå har flera av dem valt att försvaga presidentmakten. Vi ville förstå varför, säger Thomas Sedelius, professor i statsvetenskap och projektforskare vid Södertörns högskola.

Tillsammans med Jenny Åberg, fil.dr i statsvetenskap, har han studerat utvecklingen i de tidigare sovjetrepublikerna Armenien, Georgien, Moldavien och Ukraina. De här länderna har sedan de blev självständiga i början av 1990-talet i perioder präglats av turbulens och stora politiska svängningar. Genom åren har de vid olika tillfällen förändrat maktbalansen mellan president, regering och parlament. Men drivkrafterna bakom reformerna, och konsekvenserna av dem, har sett olika ut.

Varför försvagar politiska ledare presidentmakten?

En del av svaret finns hos de politiska ledarna själva. Att försvaga presidentämbetet behöver nämligen inte betyda att den som styr är beredd att lämna ifrån sig makten.

I Armenien öppnade övergången till ett parlamentariskt system för att den sittande presidenten, vars tid på posten var på väg att löpa ut, i stället skulle kunna fortsätta som premiärminister.

– Det kan finnas väldigt strategiska överväganden bakom en sådan reform. Om min tid som president är slut, men vi samtidigt förändrar systemet, kan det uppstå en annan position från vilken jag kan fortsätta utöva makt. Samtidigt kan samma reform motiveras med att man vill sprida makten och stärka demokratin, säger Thomas Sedelius.

Men egenintresse förklarar inte hela bilden. I andra lägen har förändringar drivits fram av folkliga protester eller av internationellt tryck. För att reformerna faktiskt ska bli av krävs dessutom en tillräckligt stark majoritet för att ändra grundlagen. Politiska kriser och perioder av stora förändringar kan därför öppna korta möjlighetsfönster för reformer.

Vad händer med makten när presidenten försvagas?

När presidentens makt minskar återstår en avgörande fråga: Vart tar makten vägen? Armenien och Georgien har båda gått mot parlamentarism och försvagat presidentens formella ställning, men utvecklingen därefter har sett helt olika ut.

– Bara för att presidenten får mindre makt betyder det inte att makten har spridits. Den kan lika gärna ha flyttat till en ny elit eller samlats kring ett dominerande parti. Därför måste vi skilja på vem som har makten enligt konstitutionen och vem som faktiskt har den i praktiken, säger Jenny Åberg.

I Armenien satte sammetsrevolutionen 2018 stopp för den tidigare ledningens försök att behålla makten och öppnade för större politisk konkurrens. I Georgien har partiet Georgian Dream i stället stärkt sin ställning, samtidigt som grundaren och tidigare premiärministern Bidzina Ivanishvili behållit ett stort informellt inflytande över politiken.

Även partiernas utveckling spelar roll. Ett starkare parlament skulle kunna ge starkare och mer stabila partier, men forskarna ser få tecken på det. I stället är det framför allt de styrande partierna som, ofta under kortare perioder, har lyckats organisera sig och samla de majoriteter som krävs för att driva igenom stora förändringar.

– Partier kan bli väldigt starka under en period, men de är ofta uppbyggda kring en viss ledare. De utvecklar inte nödvändigtvis strukturer som består över tid. Ibland vet vi inte ens om ett dominerande parti kommer att överleva nästa maktskifte, säger Thomas Sedelius.

Varför räcker inte grundlagen för att förstå demokratin?

Att två till synes liknande reformer kan få helt olika följder beror alltså på mer än hur grundlagen är skriven. Civilsamhällets möjligheter att granska makten, folkliga protester och politiska eliter spelar roll. I länder som Armenien, Georgien, Moldavien och Ukraina tillkommer dessutom det geopolitiska läget samt relationerna till EU och Ryssland.

– Institutionerna har betydelse, men de verkar inte i ett vakuum. En reform kan skapa bättre förutsättningar för maktspridning utan att det är givet att resultatet blir mer demokratiskt. Det beror också på vilka aktörer som får inflytande och vilka andra krafter som verkar i samhället, säger Jenny Åberg.

En svagare president kan alltså förändra spelreglerna. Men för att förstå vem som faktiskt vinner eller förlorar makt när reglerna skrevs om behöver man titta bortom grundlagen.

Om forskningen

Nyheten bygger på två vetenskapliga artiklar av Thomas Sedelius och Jenny Åberg:

• From presidents to parliaments? Party institutionalisation and constitutional reform in Armenia, Georgia, Moldova, and Ukraine, publicerad i East European Politics
• Parliamentarization without power dispersion: constitutional reform and dominant-party rule in Armenia and Georgia, publicerad i Contemporary Politics

Studierna är kopplade till det Östersjöstiftelsefinansierade projektet Semi-Presidential Shifts in the Shadow of Russia, som leds av Thomas Sedelius. Forskningen fortsätter i Democracy when form meets content: Formal and informal political structures in Armenia, Georgia, and Ukraine, ett nytt projekt finansierat av Östersjöstiftelsen och lett av Jenny Åberg. Där ligger fokus på samspelet mellan formella politiska institutioner och informella maktstrukturer.

Presskontakt: 

Sophia Nilsson, forskningskommunikatör, 0722-10 14 53