Ny rapport visar att myndigheter brister i att konsultera samer trots lagkrav

2022 införde Sverige konsultationslagen, vars syfte är att främja samernas inflytande vid exempelvis skogsbruk, gruvdrift, turism eller vindkraftsetableringar på samisk mark. Bakgrunden är att stater enligt urfolksrätten är skyldiga att konsultera urfolk vid åtgärder som kan påverka dem, i god tid innan ett beslut fattas. Det framgår av såväl FN:s urfolkskonvention som av andra urfolksrättsliga bestämmelser och internationell rättspraxis.

I rapporten ”För lite, för sent – konsultationslagens bidrag till samiskt inflytande, 2022–2024” har lagens tillämpning utvärderats för första gången av forskare på SEI i dialog med Svenska samernas riksförbund (SSR) och Sametinget. Analys och slutsatser är SEI:s egna. Forskningsstudien har finansierats av Formas.

Totalt har fler än 200 ärenden från myndigheter på nationell, regional eller kommunal nivå granskats för att se om konsultationerna har främjat det samiska folkets inflytande.

–  Genomgående ser vi att många myndigheter inte genomför konsultationerna som det är tänkt enligt urfolksrätten. Alltför ofta involveras de samiska grupperna för sent, när det inte längre finns någon större möjlighet att påverka centrala delar av beslutet, säger Johanna Westeson, forskare på SEI och huvudförfattare till rapporten.

Utöver det har forskarna identifierat ytterligare områden där förbättringar behövs.

• Myndigheterna blandar ihop samråd och konsultationer, trots att konsultationer innebär fördjupade skyldigheter jämfört med samråd. I många ärenden är dokumentationen bristfällig eller saknas helt.
• Samiska grupper konsulteras ibland inte alls i för dem helt centrala frågor, vilket tyder på en bristande förståelse för vad som är av vikt för det samiska folket.
• Samiska företrädare behöver alltför ofta utbilda myndigheterna i vad lagen innebär.
• Konsultationerna upplevs av samiska företrädare skapa en större arbetsbelastning, utan att ge ökat inflytande enligt lagens intentioner.

Samtidigt finns positiva exempel där myndighetsföreträdarna följt lagens krav och gjort sitt bästa för att involvera samer i rätt skede i processen och möjliggöra inflytande.

– De positiva utfallen handlar emellertid sällan om själva huvudfrågan, exempelvis huruvida en skogsavverkning ska ske eller hur en omläggning av energipolitiken bör anpassas efter samiska förutsättningar. Snarare har de exempel på samiskt inflytande vi kunnat identifiera mest handlat om påverkan på marginalen, säger Johanna Westeson.

Det kan handla om att samiska parter har fått villkor i markanvändningen som i viss mån minskar skadan på renskötseln eller att de har garanterats samråd för att kunna anpassa sin verksamhet efter den planerade åtgärden. Andra exempel är att språkbruk och bakgrundsbeskrivningar anpassats efter samiska önskemål.

Rapporten lyfter också att det finns en del betydande brister i lagstiftningen i sig. Som lagen är utformad idag ger den ingen rätt för samer att faktiskt påverka utfallet i processer som är av central betydelse för dem, vilket inte är i linje med urfolksrätten. Vissa frågor som är av avgörande betydelse för det samiska folket är helt undantagna konsultationsskyldighet, som ansökningar om miljöfarlig verksamhet, mark- och resursutnyttjande (inklusive vindkraft) och vattenverksamhet.

Forskarna betonar att det finns en stor förbättringspotential både i lagen som sådan, som i hur den tillämpas. Exempelvis:

• Fler områden som är relevanta för samerna behöver omfattas av myndigheternas konsultationsskyldighet och centrala folkrättsliga principer bör införlivas i både lagtext och genomförande.
• När det finns en sökande part, exempelvis ett bolag som sökt tillstånd för en verksamhet på samisk mark, behöver dess deltagande i konsultationer regleras bättre för att säkerställa att det samiska inflytandet inte undergrävs.
• Myndigheter behöver riktade utbildningsinsatser för att förbättra sin kunskap om lagens syfte, intentioner och vilka skyldigheter de har när det gäller exempelvis tidsramar och dokumentation.
• Samiska företrädare behöver konsulteras tidigare och på högre nivå i besluts- och lagstiftningsprocesser. Då kan ett långsiktigt inflytande i frågor som är av central betydelse för samerna säkras.

Om rapporten

Utvärderingen har gjorts genom en kvalitativ och kvantitativ granskning av över 200 konsultationsärenden med myndigheter på nationell, regional och kommunal nivå från 2022 till 2024. Samisk part har varit antingen Sametinget eller SSR eller båda. Utvärderingen har utgått från en rad kriterier. Bland dessa kan nämnas vilka tidsramar som satts i ärendet, hur mycket information som delats med samisk part, i vilken mån samiska synpunkter tagits fasta på, vilken roll sökande part spelat i konsultationsprocessen, hur dokumentationskraven efterlevts och vilken skillnad som konsultationen haft för besluts- eller lagstiftnings-processens utfall. Inga intervjuer har gjorts inom ramen för denna studie; uppföljande studier bör därför inkludera intervjuer med såväl samiska företrädare som myndigheter.

Läs rapporten ”För lite, för sent – konsultationslagens bidrag till samiskt inflytande, 2022–2024”.

För mer information, kontakta:

Johanna Westeson, forskare SEI, johanna.westeson@sei.org, 072–234 68 83

Ulrika Lamberth, pressansvarig SEI, ulrika.lamberth@sei.org, 073–801 70 53

Stockholm Environment Institute är ett internationellt icke-vinstdrivande forskningsinstitut med fokus på klimat, miljö- och hållbarhetsutmaningar. Genom nyskapande forskning, kunskap, olika verktyg och kompetensutveckling stärker vi våra samarbetspartners förmåga att möta dessa utmaningar. Genom SEI: s huvudkontor och sju centra runt om i världen engagerar vi oss i en hållbar framtid för alla genom forskning kring policy, praxis och utveckling. www.sei.org, LinkedIn SEI forskning