I tre decennier har arbetet mot penningtvätt byggt på ett system som har sett stabilt ut, men som har fungerat sämre i praktiken. Det finns massor av riktlinjer och regler, men det är oklart om de stoppar penningtvätt i någon större utsträckning, enligt en ny avhandling.
Agnes Käll, nybliven doktor i företagsekonomi vid Södertörns högskola, har kartlagt hur penningtvättsregleringen har utvecklats från 1990-tal till 2020-tal. En viktig förklaring till att problemen med penningtvätt har kunnat fortgå är att regleringen länge hade låg prioritet.
— Det mest förbryllande var att man kunde följa lagen och samtidigt bryta mot den. Regelverket fanns där, men det var så symboliskt att man i praktiken kunde fortsätta precis som vanligt, och ändå hävda att allt var i sin ordning, säger Agnes Käll.
Penningtvättsbrott
Kriminella som drar in stora summor pengar på sin brottslighet behöver en förklaring till varifrån pengarna kommer, men också ett sätt att dölja dess egentliga ursprung. För att kunna redovisa pengarna som lagligt intjänade måste de först tvättas.
Penningtvätt handlar om att sopa igen spåren mellan brottet och pengarna, så att pengarnas ursprung kan döljas.
Ett vanligt exempel är att man använder sig av andra personers konton, så kallade målvakter. Det kan till exempel vara en vän som av olika anledningar upplåter ett konto. Pengar från brottslig verksamhet kan föras över och förvaras på kontot eller slussas vidare till andra konton.
Det finns också mer avancerade upplägg där pengar flyttas runt i det finansiella systemet genom olika transaktioner. Syftet är att göra det svårare att följa pengarnas väg. Pengar som kommer från till exempel skattebrott, narkotikabrott, trafficking, bedrägerier eller rån tvättas genom banktransaktioner i flera led, för att sedan kunna användas för exempelvis konsumtion.
De som tvättar pengar verkar alltmer globalt och använder länder vars finansiella system har luckor som möjliggör penningtvätt.
Källa: Ekobrottsmyndigheten
Löst i kanterna
Myndigheter fokuserade främst på finansiell stabilitet, medan tillsyn av bankernas anti-penningtvättregelverk ofta reducerades till checklistor och bankernas egna självvärderingar. Bankerna fick i praktiken definiera vad regelefterlevnad innebar.
— Om tillsynsmyndigheten till exempel nöjde sig med att banken hade upprättat en riskbedömning som grund för sin penningtvättprevention, fanns det ingen garanti för att den bedömningen adresserade relevanta risker. Därmed kunde bankerna i praktiken både följa lagen och utnyttjas för penningtvätt samtidigt, säger Agnes Käll.
Skandaler ruskade om
Det verkliga skiftet kom efter avslöjanden i internationella medier. Stora penningtvättsupplägg i Baltikum placerade nordiska banker i rampljuset.
— Till en början tänkte man från svenska myndigheters sida att penningtvätten var begränsad till Danske Bank. Men efter Swedbank-skandalen blev det uppenbart att om någon tvättar pengar gör de det inte i en enda bank. De använder flera, gärna på samma gata. Det utmanade hela logiken i hur tillsynen var organiserad, säger Agnes Käll.
Ökat fokus på tillsyn
Skandalerna ledde till politisk press och ett ökat fokus på tillsyn. De visade också hur de nordiska tillsynsmyndigheterna saknade resurser och verktyg för att utreda efterlevnaden i sina egna bankers utländska filialer, i det här fallet de baltiska.
Samtidigt fick Estlands tillsynsmyndighet, som enligt dåvarande EU‑regler bar huvudansvaret för tillsynen där, inget gehör när den varnade sina nordiska kollegor för problemen i Danske Bank.
Lokal risk kan bli osynlig
Efter 2019 har regleringen blivit allt mer överstatlig. EU ska införa en ny direktverkande förordning mot penningtvätt och en särskild EU-myndighet. Det innebär att tillsynen, som när skandalerna briserade ansågs vara en nationell fråga, i allt högre utsträckning koordineras på överstatlig nivå. Det innebär också att nationella myndigheters påverkan sker genom transnationella expertnätverk.
Agnes Käll visar att detta kan öka den formella likvärdigheten. Länder som Estland, som är värdland för flera utländska banker, ser till exempel fram emot en mer likvärdig riskbedömning mellan EU:s medlemsländer på penningtvättområdet. Men det kan också skapa nya problem. Lokala riskbilder riskerar att tappas bort när lagstiftningen harmoniseras.
— Det finns en risk att den lokala förståelsen går förlorad. Penningtvätt äger rum på olika sätt i olika kontexter, men reglerna och dess tillämpningar blir allt mer generella. Då måste man fråga sig vad som egentligen händer i praktiken.
En central slutsats i avhandlingen är att efterlevnad, på engelska compliance, har gett upphov till en egen industri. Systemet för att motverka penningtvätt kan svälla av rapporter, riktlinjer och riskbedömningar utan att fler brott nödvändigtvis upptäcks eller lagförs.
Flytt till skuggsektor
Fenomenet förklaras av den teori Agnes Käll använder i sin analys. Den innebär att organisationer kan följa regler symboliskt, men utan att förändra sin praktik. Numera, när myndigheter och banker investerar stort i tillsyn och efterlevnad, har det nästan slagit över åt andra hållet. Medan de blir allt bättre på att hålla det legitima banksystemet fritt från penningtvätt, flyttar penningtvätten istället över till skuggbanksektorn.
Med skuggbanksektorn menas privata aktörer som erbjuder betaltjänster eller andra finansiella tjänster och som inte lyder under samma tillsyn och regelverk som vanliga banker gör.
Arbetet mot penningtvätt blir då ett tekniskt system som inte når målet om att bekämpa brott.
— Det går att uppfylla alla krav och ändå missa själva problemet. Det är väldigt lätt att visa att man gjort rätt, men mycket svårare att veta om det faktiskt fungerar, säger Agnes Käll.
Avhandling:
Inside the compliance puzzle: Dilemmas of supervisory agencies in anti-money laundering, Södertörns högskola.
